KOMISI PEMILIHAN UMUM SEBAGAI KOMISI NEGARA INDEPENDEN

Tanggal : 04 Maret 2015 - Penulis : Administrator



Atur ukuran font text : A+ A-

KOMISI PEMILIHAN UMUM

SEBAGAI KOMISI NEGARA INDEPENDEN

(INDEPENDENT REGULATORY AGENCIES)

DALAM SISTEM HUKUM KETATANEGARAAN INDONESIA

 

Oleh :

 

YUDDIN CHANDRA NAN ARIF, SH.MH.

 

(Divisi Hukum dan Pengawasan KPU Kabupaten Bima)

 

  1. Perkembangan Pemikiran

Konsep dan teori demokrasi di sejumlah negara, khususnya negara-negara yang telah mengalami proses transisi demokrasi dari otoriter ke demokratis, telah memunculkan berbagai terobosan pemikiran tentang paradigma pemerintahan yang progresif-responsif sebagai bentuk perkembangan baru dari konsep dan teori trias politica. Konkritisasi terobosan paradigma tersebut telah melahirkan berbagai organ-organ kekuasaan baru, baik yang sifatnya independen (independent regulatory agencies) maupun sebatas sampiran negara (state auxiliary agencies). Kemunculan organ-organ kekuasaan baru tersebut, jangan dipandang sebagai bentuk kegagalan ataupun pergeseran dari paradigma trias politica, tetapi harus dibaca sebagai bentuk penyesuaian diri negara dalam sistem yang progresif-responsif dan terbuka terhadap perkembangan alur sistem kenegaraan untuk dapat menfleksibelkan perubahan-perubahan hukum yang refleksifitasnya beriringan dengan perubahan-perubahan sosial politik menjadi sebuah realitas untuk mempertahankan stabilitas sistem menuju tertib politik hukum dalam kerangka pembenahan pengaturan trias politica.

Hans Kelsen menggunakan istilah organ negara untuk menyebut lembaga negara. Menurutnya, barang siapa yang menjalankan suatu fungsi yang ditetapkan oleh tata hukum adalah suatu organ. (Hans Kelsen, 1995, Hal., 194). Banyak istilah untuk menyebut jenis organ-organ baru tersebut, diantaranya adalah state auxiliary institutionsstate auxiliary organs yang apabila diterjemahkan secara harfiah ke dalam bahasa Indonesia berarti institusi atau organ negara penunjang. Istilah yang digunakan oleh para pakar dan sarjana hukum tata negara, cukup bervariatif, diantaranya menggunakan istilah “lembaga negara bantu”, “lembaga negara penunjang”, “lembaga negara independen” dan “komisi negara independen”. Perbedaan dalam penggunaan istilah tersebut, harus dilihat sebagai bentuk komitment dan konsistensi paradigma masing-masing yang perlu diapresiasi dengan menempatkannya sebagai bentuk penghargaan pemikiran dan toleransi paradigma terhadap terobosan-terobosan konsep dan teori yang wajib dipahami sebagai sebuah khasanah pada konteks keseimbangan (equilibrium) dalam pembenahan dan perubahan yang bersifat progresif-responsif.

Terlepas dari persepesi-persepsi tersebut, tulisan ini lebih menggunakan istilah komisi negara independen (independent regulatory agencies) karena dianggap lebih tepat dan cocok dengan istilah Komisi Pemilihan Umum (KPU) serta setuju dengan pendapat yang dikemukankan oleh William F. Fox, Jr. sebagaimana dikutip oleh Titik Triwulan T. dan H. Ismu Gunadi Widodo bahwa komisi negara adalah bersifat independen bila dinyatakan secara tegas di dalam undang-undang. (Titik Triwulan T. dan H. Ismu Gunadi Widodo, 2003, Hal., 118). Kemudian William F. Funk dan Richard Hlm. Seamon memberikan penjelasan bahwa sifat independen dari suatu komisi terefleksikan dengan kepemimpinan yang bersifat kolektif. (Ibid., Hal., 118-119).

Secara umum, pendefinisian istilah komisi negara independen (independent regulatory agencies) adalah organ negara (state organs) yang diidealkan independen, dan karenanya berada di luar cabang kekuasaan eksekutif, legislatif, maupun yudikatif, namun justru mempunyai fungsi campur sari ketiganya. (Jimly Asshiddiqie, 2003). Dalam bahasa Funk dan Seamon komisi independen itu tidak jarang mempunyai kekuasaan quasi legislativeexecutive power dan quasi judicial(Titik Triwulan T. dan H. Ismu Gunadi Widodo, Op. Cit., Hal., 124-125).

Kehadiran komisi-komisi negara atau dalam istilah sebagai administrative organ, telah mendominasi proses pembangunan hukum (legal development) di era modern ini. Khususnya dalam reformasi Konstitusi di beberapa negara yang mengalami proses transisi dari otoritarian ke domokrasi. Secara teoritis, organ-organ baru bermula dari kehendak negara untuk membuat lembaga negara baru yang pengisian anggotanya diambil dari unsur non-negara, diberi otoritas negara, dan dibiayai oleh negara tanpa harus menjadi pegawai negara. Gagasan komisi negara independen sebenarnya berawal dari keinginan negara yang sebelumnya kuat ketika berhadapan dengan masyarakat, rela untuk memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk mengawasi. Jadi, meskipun negara masih tetap kuat, ia diawasi oleh masyarakat sehingga tercipta akuntabilitas vertikal dan akuntabilitas horizontal.

Munculnya komisi-komisi negara independen dimaksudkan pula untuk menjawab tuntutan masyarakat atas terciptanya prinsip-prinsip demokrasi dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan melalui lembaga yang akuntabel, independen, serta dapat dipercaya. Selain itu, faktor lain yang memicu terbentuknya komisi negara independen adalah terdapatnya kecenderungan dalam teori administrasi kontemporer agar negara dapat menyesuaikan diri dengan sistem yang progresif-responsif dan terbuka terhadap perkembangan alur sistem kenegaraan dalam kerangka pembenahan pengaturan trias politica.

Khusus di Indonesia, pembentukan organ-organ negara baru yang sifatnya independen (independent regulatory agencies) maupun sebatas sampiran negara (state auxiliary agencies) sangat dipengaruhi oleh beberapa hal sebagai berikut (Ni’matul Huda, 2007, Hal., 201-202) :

  1. Tiadanya kredibilitas lembaga-lembaga yang ada akibat asumsi dan bukti mengenai korupsi yang sistemik, mengakar dan sulit diberantas;
  2. Tidak independennya lembaga-lembaga yang ada karena salah satu atau lain halnya tunduk di bawah pengaruh satu kekuasaan negara atau kekuasaan lain;
  3. Ketidakmampuan lembaga-lembaga negara yang telah ada untuk melakukan tugas-tugas yang urgen dilakukan dalam masa transisi demokrasi karena persoalan birokrasi dan KKN;
  4. Pengaruh global dengan pembentukan yang dinamakan auxiliary state agencies atau watchdog institutions di banyak negara yang berada dalam situasi menuju demokrasi telah menjadi suatu keharusan sebagai alternatif dari lembaga-lembaga yang ada yang mungkin menjadi bagian dari sistem yang harus direformasi;
  5. Tekanan lembaga-lembaga internasional, tidak hanya menjadi prasyarat untuk memasuki pasar global, tetapi juga untuk membuat demokrasi sebagai satu-satunya jalan bagi negara-negara yang asalnya berada di bawah kekuasaan yang otoriter.

Menjamurnya organ-organ baru tersebut, di Indonesia telah menjadi keniscayaan dalam perkembangan negara kekinian. Puncak awal perkembangan pemikiran tersebut di Indonesia lahir secara masif pasca runtuhnya kekuasaan rezim orde baru Presiden Soeharto (pasca reformasi Tahun 1998), yang kemudian dilegitimasikan melalui amandemen Konstitusi (UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 selanjutnya disingkat UUD 1945). Akan tetapi embrio pemikiran tentang pembentukan organ-organ tersebut sebenarnya sudah dimulai sejak pembentukan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) pada Tahun 1993. Meski di awal pendiriannya Komnas HAM masih rapuh secara politik maupun pijakan konstitusionalnya, yang hanya dibentuk dengan Keputusan Presiden (Keppres) No. 50 Tahun 1993, akan tetapi institusionalisasi Komnas HAM sebagai sebuah lembaga baru di luar organ kekuasaan pokok, telah menjadi pondasi dan pilot project bagi pembentukan-pembentukan lembaga-lembaga serupa lainnya yang kemudian menjadi fundament pemikiran yang menguat secara teori dan praxis di orde reformasi. Salah satu komisi-komisi negara independen yang lahir adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang mengejawantahkan salah satu prinsip dan mekanisme demokrasi yaitu Pemilihan Umum (Pemilu).

 

  1. Komisi Pemilihan Umum Sebagai Komisi Negara Independen (Independent Regulatory Agencies) Dalam Sistem Hukum Ketatanegaraan Indonesia

Kelembagaan negara atau organ-organ negara adalah salah satu ranah hukum yang menjadi objek kajian dari Hukum Tata Negara. Organ-organ negara beserta kekuasaan dan fungsinya adalah hakikat dari Hukum Tata Negara itu sendiri. Secara kontemporer, kekuasaan dan pembagian lembaga negara dalam hukum ketatanegaraan Indonesia adalah sebagaimana dijelaskan oleh Titik Triwulan Tutik yang menyatakan bahwa UUD 1945 menetapkan 4 (empat) kekuasaan dan 7 (tujuh) lembaga negara, yakni (Titik Triwulan Tutik, 2008, Hal., 91) :

  1. Kekuasaan eksaminatif (inspektif) yaitu Badan Pemeriksa Keuangan;
  2. Kekuasaan legislatif yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang tersusun atas Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD);
  3. Kekuasaan eksekutif (pemerintahan negara) yaitu Presiden dan Wakil Presiden;
  4. Kekuasaan kehakiman (yudikatif) yaitu Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi; dan
  5. Lembaga negara bantu (the auxilary body).

Secara umum, terdapat juga perspektif Hukum Tata Negara yang menyatakan bahwa sistem ketatatanegaraan Indonesia, UUD 1945 dengan jelas dan tegas membagi lembaga negara dalam 2 (dua) kelompok, yaitu :

  1. Lembaga negara utama (main state organs) dan;
  2. Lembaga negara bantu (state auxiliary bodies), baik yang sifatnya independen (independent regulatory agencies) maupun sebatas sampiran negara (state auxiliary agencies).

Cabang-cabang kekuasaan negara dalam bidang legislatif, eksekutif dan yudikatif yang tercermin dalam fungsi-fungsi MPR, DPR, dan DPD, Presiden dan Wakil Presiden, serta Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai lembaga-lembaga negara yang utama (main state organs,principal state organs). Lembaga-lembaga negara dimaksud itulah yang secara instrumental mencerminkan pelembagaan fungsi-fungsi kekuasaan negara yang utama (main state functions, principal state functions), sehingga lembaga-lembaga negara itu pula yang dapat disebut sebagai lembaga negara utama (main state organs, principal state organs, atau main state institutions) yang hubunganya satu dengan yang lain diikat oleh prinsip check and balances(Putusan Nomor 005/PUU-IV/2000 Tentang Judicial Review terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 Tentang Komisi Yudisial).

Lembaga-lembaga negara yang bersifat utama, atau yang biasa disebut sebagai lembaga tinggi negara seperti dimaksud di atas, dalam UUD 1945 juga diatur lembaga-lembaga negara yang bersifat konstitusional lainnya seperti Kementerian Negara, Pemerintah Daerah, Komisi Yudisial, Kepolisian Negara, Tentara Nasional Indonesia, Bank Sentral, Komisi Pemilihan Umum, dan Dewan Pertimbangan Presiden. Namun pengaturan lembaga-lembaga negara tersebut dalam UUD 1945, tidaklah dengan sendirinya mengakibatkan lembaga-lembaga negara yang disebutkan dalam UUD 1945 tersebut (termasuk Komisi Pemilihan Umum), harus dipahami dalam pengertian lembaga (tinggi negara) sebagai lembaga utama (main organs). (dapat dilihat gambar di bawah).

Kehadiran lembaga negara bantu (state auxiliary bodies), baik yang sifatnya independen (independent regulatory agencies) maupun sebatas sampiran negara (state auxiliary agencies) tidak dibentuk dengan dasar hukum yang seragam. Beberapa diantaranya berdiri atas amanat Konstitusi (constitutionally entrusted power) sebagaimana tersebut di atas, tetapi ada pula yang memperoleh legitimasi berdasarkan undang-undang (legislatively entrusted power) ataupun keputusan presiden.

Keberadaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai komisi negara independen (independent regulatory agencies) merupakan lembaga negara yang menyelenggarakan Pemilihan Umum di Indonesia yang ditegaskan dalam Pasal 22E Konstitusi/UUD 1945 yang kemudian diatur lebih lanjut dengan beberapa undang-undang, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011 Tentang Penyelenggara Pemilihan Umum. Sebelum Pemilu 2004, KPU dapat terdiri dari anggota-anggota yang merupakan anggota sebuah partai politik berdasarkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum, namun setelah dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2000 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum, maka diharuskan anggota KPU adalah non-partisan dan independen.

Artinya bahwa keberadaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai komisi negara independen (independent regulatory agencies) yang diatur dalam Konstitusi dan dijabarkan lebih lanjut dengan undang-undang dikuatkan oleh pendapatnya Jimly Asshiddiqie yang menyatakan bahwa kelembagaan negara di tingkat pusat dibedakan dalam 4 (empat) tingkatan kelembagaan, yaitu (Jimly Asshiddiqie, 2006, Hal., 50) :

  1. Lembaga yang dibentuk berdasarkan UUD yang diatur dan ditentukan lebih lanjut dalam atau dengan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Keputusan Presiden;
  2. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang yang diatur dan ditentukan lebih lanjut dalam atau dengan Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Keputusan Presiden;
  3. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden yang ditentukan lebih lanjut dengan Keputusan Presiden;
  4. Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Menteri yang ditentukan lebih lanjut dengan Keputusan Menteri atau Keputusan Pejabat di bawah Menteri.

Hal ini menunjukkan dan menegaskan bahwa keberadaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai komisi negara independen (independent regulatory agencies) berada pada tingkatan kelembagaan yang kuat dikarenakan pembentukaannya berdasarkan UUD yang diatur dan ditentukan lebih lanjut dalam atau dengan Undang-Undang yang artinya kelembagaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai kelembagaan negara bantu (state auxiliary bodies) yang independen (independent regulatory agencies) pada tingkatan Konstitusi, dengan catatan bahwa perlakuannya tidak bisa disamakan dengan lembaga negara utama (main state organs) seperti yang dijelaskan di atas. Sehingga kedudukan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai lembaga negara ditinjau menurut fungsi kelembagaan merupakan lembaga penunjang (auxliary state organ) dalam ranah kekuasaan eksekutif yang secara hierarkis kelembagaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) merupakan organ lapis kedua (lembaga negara bantu (state auxiliary bodies) yang sifatnya independen (independent regulatory agencies). Lihat gambar berikut :

 

  Konstruksi logika hukumnya dari perspektif Hukum Tata Negara adalah sebagai berikut :

 

  1. Landasan filosofis, bahwa Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai komisi negara independen (independent regulatory agencies) tentunya dapat dilihat dari nilai-nilai Pancasila baik sebagai filsafat hidup (Weltanschaung, Volksgeist), maupun sebagai dasar negara dan ideologi negara, ideologi nasional yang berfungsi sebagai jiwa bangsa dan jati diri nasional. Esensinya bahwa Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai penyelenggara Pemilu dari kesejarahan tetap diakui dan legitimate dari Tahun 1955 sampai dengan Pemilu Tahun 2014, walaupun dengan berbagai perubahan penyebutan nama.
  2. Segi yuridis konstitusional diatur dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945, kemudian dikuatkan dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011 Tentang Penyelenggara Pemilihan Umum (sebagaimana telah dijelaskan di atas) yang di dalamnya diatur cakupan mengenai kedudukan, tugas, fungsi, hubungan dan kewenangan serta pertanggungjawaban Komisi Pemilihan Umum (KPU) terhadap penyelenggaraan Pemilu.
  3. Eksistensi Komisi Pemilihan Umum (KPU) dalam sistem Pemilu berdasarkan UUD 1945, yaitu menyangkut problematika yang dihadapi KPU di Indonesia, konstruksi kewenangan dan tugas Komisi Pemilihan Umum (KPU) dalam mewujudkan kedaulatan rakyat dan pemerintahan yang demokratis, kontribusi keberadaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) dalam menunjang upaya pelaksanaan Pemilu menuju terwujudnya kedaulatan rakyat dan pemerintahan yang demokratis.
  4. Sistem hirarkis Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Pemilihan Umum (KPU) Provinsi dan Komisi Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten/Kota yang diatur secara tegas dalam peraturan perundangan (Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011 Tentang Penyelenggara Pemilihan Umum) yang menguatkan sistem kelembagaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) secara nasional, mandiri, non-partisan dan independen.

 

 

 

  1. Kesimpulan

 

Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai komisi negara independen (independent regulatory agencies) merupakan lembaga negara yang menyelenggarakan Pemilihan Umum di Indonesia yang ditegaskan dalam Pasal 22E Konstitusi/UUD 1945 yang kemudian diatur lebih lanjut dengan beberapa undang-undang, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011 Tentang Penyelenggara Pemilihan Umum. Hal ini menunjukkan dan menegaskan bahwa keberadaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai komisi negara independen (independent regulatory agencies) berada pada tingkatan kelembagaan yang kuat dikarenakan pembentukaannya berdasarkan UUD yang diatur dan ditentukan lebih lanjut dalam atau dengan Undang-Undang yang artinya kelembagaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai kelembagaan negara bantu (state auxiliary bodies) yang independen (independent regulatory agencies) pada tingkatan Konstitusi, dengan catatan bahwa perlakuannya tidak bisa disamakan dengan lembaga negara utama (main state organs).

 

Sehingga kelembagaan Komisi Pemilihan Umum (KPU) sebagai lembaga negara bantu (state auxiliary bodies) yang independen (independent regulatory agencies) dalam sistem Hukum Ketatanegaraan Indonesia dapat dilihat dari perspektif hukum yang didasarkan pada landasan filosofis, landasan yuridis konstitusional, esensi dari eksistensinya, sistem hirarkisnya serta sifatnya yang nasional, mandiri, non-partisan dan independen.

 

 

 

 

 

DAFTAR PUSTAKA

 

 

 

Hans Kelsen, Teori Hukum Murni Dasar-Dasar Ilmu Hukum Normatif sebagai Ilmu Hukum Empirik-Deskriptif (terj.) oleh Somardi, Rimdi Pers, Jakarta, 1995.

 

Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006.

 

----------------------, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, Makalah dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII, Denpasar 14-18 Juli 2003.

 

Lili Rasjidi, et.al., Dasar-Dasar Filsafat dan Teori Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, Cetakan Kesepuluh, 2007.

 

Munir Fuady, Teori Negara Hukum Modern (Rechtstaat), PT. Rafika Aditama, Bandung, Cetakan Pertama, 2009.

 

Ni’matul Huda, Lembaga Negara Dalam Masa Transisi Demokrasi, UII Press, Yogyakarta, 2007.

 

Ramlan Subakti, et.al., Perekayasaan Sistem Pemilihan Umum, Untuk Pembangunan Tata Politik Demokkratis, Kemitraan Partnership, Jakarta, Cetakan Pertama, 2008.

 

Titik Triwulan T. dan H. Ismu Gunadi Widodo, Hukum Tata Usaha Negara dan Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara Indonesia, Kencana Prenada Media Group, Jakarta, 2003.

 

Titik Triwulan Tutik, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesai Pascaamandemen UUD 1945, Cerdas Pustaka Publisher, Jakarta, 2008.

 

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

 

Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum.

 

Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2000 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum.

 

Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011 Tentang Penyelenggara Pemilihan Umum.

 

Putusan Nomor 005/PUU-IV/2000 Tentang Judicial Review Terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 Tentang Komisi Yudisial.